近年來，第三方機構積極參與預算績效管理，對提高財政資金配置效率和使用效益、增強政府預算的透明度發揮了積極作用。但是，由于該行業起步較晚，與委托方和社會公眾要求仍存在較大差距。作為管理部門，需要培育規范并舉，提升第三方機構參與績效評價質量
培育規范并舉 提升第三方機構參與績效評價質量
鄭涌
廈門國家會計學院
近年來，第三方機構積極參與預算績效管理過程中迅速成長，對提高財政資金配置效率和使用效益、增強政府預算的透明度發揮了積極作用。但是，由于該行業起步較晚，第三方機構在參與預算績效管理中的方式方法、人才隊伍建設、工作質量和執業監管方面仍處于探索階段，與委托方和社會公眾要求仍存在較大差距。 績效管理人才不足。預算績效管理具有專業性、技術性、系統性強的特點，需要第三方機構人員全面了解宏觀政策、文件要求、制度規定、行業發展、歷史沿革、資金性質、管理模式、使用方向等，需要透過現象看本質。近年來，盡管財政部門對行政事業單位人員加強了培訓，但力度仍顯不足，預算績效管理專業人才缺乏，第三方機構執業人員的專業能力和水平良莠不齊，一些執業人員對被評價政策和項目了解有限，倉促上陣，對問題把握不到位、不準確。第三方機構專業性不足。首先，客觀地看，第三方機構從事預算績效管理工作時間較短，社會咨詢機構大多成立時間不長，專業化發展不足。會計師事務所、評估事務所從財務審計和資產評估轉型做預算績效管理經驗不足，關注合規性、合法性較多，對產出和效果認識有限，有的把績效管理當成監督檢查或者審計，有的評價報告帶有強烈的財務審計報告和資產評估報告色彩，有的寫成了調研報告。其次，第三方機構績效評價普遍不能聚焦特定領域，往往一擁而上，什么類型的項目都做，導致執業的客觀性、公正性大打折扣，對政府決策、預算安排和改進管理難以提供有效支撐、起到參謀作用。.后，第三方機構對參與績效管理的意義缺乏深刻認識，無法從提升公共產品和服務質量，促進國家治理體系和治理能力現代化的高度重視此項工作，使得評估評價結論的權威性、嚴肅性受到一定影響。對第三方機構的培育支持力度不足。一是部分委托方對第三方機構參與預算績效管理的投標要求與行業特點不相適應?？冃Ч芾硇枰牟粌H僅是財務人員，更多的是業務、經濟、管理、工程等多方面人才，特別是復合型人才。但是，目前委托方對第三方機構的資質標準選擇側重于會計、評估、法律等執業資格和專業技術人員。例如，很多招投標條款中規定，第三方機構應擁有5個注冊會計師、5個高級會計師、10個中級會計師等職稱方面的人才，但從現狀看，除了會計師事務所、評估事務所外，大部分第三方咨詢機構不具備上述條件，類似要求不利于第三方機構的市場培育和發展壯大。二是部分地區對第三方機構參與預算績效管理的收費標準不夠合理。行業監管和自律不到位。目前，由于缺乏專門的法律法規約束和有效的行業規范等，績效評估評價質量管理體系尚未真正建立，較大程度上影響了預算績效評估評價質量的提升。加之第三方機構參與預算績效管理缺乏統一的行業管理組織，行業自律尚未形成。 必須充分認識到，第三方機構參與預算績效管理的作用不可替代，也是大勢所趨。推動第三方機構發展壯大，使其發揮好“第三只眼”的作用，需要財政部門、委托單位和第三方機構共同發力。財政部門要重視市場培育。按照“放管服”改革的原則，各級財政部門要發揮牽頭作用，加快對第三方機構的業務指導和市場培育，促進第三方機構健康發展，不斷提升績效評估評價的專業性、公正性和可信度。一是進一步健全分行業分領域績效指標體系，為第三方機構參與預算績效管理提供基礎支撐。二是持續推動第三方機構預算績效評價報告公開，強化第三方機構行業自律。三是加大預算績效管理宣傳力度，為參與各方創造更多交流合作平臺，營造全社會“重績效、講績效、用績效”的良好氛圍。鑒于第三方機構參與預算績效評估評價還處于起步階段，社會各方對第三方機構也要給予更多寬容，并通過良好的制度設計和激勵約束機制推動第三方機構參與預算績效管理健康可持續發展。委托方要做好自身工作。各級預算部門和單位應按照中央有關要求和財政部制度規定，結合工作需要，制定委托第三方機構參與本部門本地區預算績效管理的實施細則或操作規范。委托方要加強培育并選用專業第三方機構的意識，采取有效措施加大市場培育支持力度。一是委托方和被評價方應提供充足的信息，這是實現第三方機構高質量評估評價的基礎。例如，有的地方的財政部門在招標公告發布前先行完成了所有項目基礎情況的全面梳理和匯編，在公告中明確要求參與投標的第三方機構根據自身特長和對相關項目基礎情況的了解，設計績效評價的投標方案。二是委托方應合理確定對第三方機構開展績效評估評價的付費標準，保證行業合理利潤率，謹防陷入“低價低質”的惡性循環?？商剿鲗ⅰ翱冃гu價”事項列入框架協議采購范圍，將績效評價預算在“委托業務費—鑒證咨詢—咨詢費”中單獨列示。三是委托方要尊重第三方機構評估評價的獨立性、客觀性，使被評價方積極配合。必要時，委托方可以全程參與第三方機構評估評價過程，不能“大撒把”、當“甩手掌柜”、事后問責。加強行業監督管理。各級財政部門應加強對第三方機構執業監管，積極開展第三方機構績效評估評價報告質量抽審，可探索將績效評估評價質量與付費結算掛鉤。對存在問題的第三方機構，可以通過約談、通報批評、問題警示等方式督促整改，對存在嚴重失實或失職等問題的第三方機構，列入黑名單并向社會公開，以規范市場秩序。各級財政部門應充分利用“信用管理平臺”，推動信息公開，加強第三方機構誠信體系建設。例如，近年來廣東省財政廳先后出臺《預算績效管理委托第三方實施工作規程（試行）》《預算績效管理委托第三方實施業務指南》和《廣東省財政支出績效評價報告質量控制和考核指標體系框架（試行）》，既實現了對第三方機構實施績效評價的過程監督，又提升了績效評價報告的質量，還發揮了第三方機構作為獨立評價方的作用。為加強行業治理，可以成立預算績效管理行業協會，實行預算績效管理行業領域專業資質認證，也可以根據行業特點，將績效評估評價業務納入中國資產評估協會等現有社會組織，實行執業資格考試，提高機構人員執業專業能力。推動學科建設和人才培養。隨著預算績效管理改革不斷深入，需要越來越多的專業人才加盟。一是培養更多高學歷、高素質的專業人才。據了解，目前僅有中央財經大學、中國財政科學研究院設有碩士學位、南京財經大學設有本科學位，從市場需求看，有必要推動更多有條件的大專院校加快設立預算績效管理學科或專業。二是加大績效人才培訓力度。從2021年開始，廈門國家會計學院等開發設計了高端績效評價人才培訓項目，重點從法律法規、政策解讀、分行業分領域績效評價重點、案例分析等方面開展教學，為績效專業人才培養作出積極探索，受到學員的高度肯定。從長遠看，提升第三方績效評價的質量和水平的人才基礎是基業長青的關鍵。
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